明報 2011-02-21
A29 | 觀點 | By 陳茂波 標示關鍵字
今年1 月19 日，我在立法會提出「公共財政政策檢討」的議案，指出「過去十多年，香港經濟雖然持續向上發展，但不少低收入和基層人士卻完全不能受惠，導致社會上出現貧者愈貧的現象，甚至出現『三無』、『五無』等人士；政府過去往往透過一刀切的一次性措施，將部分盈餘回饋市民，但有關措施缺乏長遠政策目標，又未夠針對性，造成需要幫助的人感到措施不到位，而不需要幫助者則只覺得錦上添花而毫不在意；低收入人士生活日益困苦，造成社會上的怨氣和矛盾」，所以，我動議「促請政府全面而深入地檢討香港的稅收、社會福利和公共財政政策和措施，並明確訂定適當的財政儲備水平，以解決貧窮問題和消弭社會和經濟上的不平等」。議案獲各黨派支持通過。
可惜，當天代表政府回應的財經事務及庫務局長陳家強教授，只是老調重彈，重申「香港一直奉行簡單及低稅率的稅制，並致力保持稅制公平和中立的原則」，又說「政府亦因應社會和經濟情况，推出措施協助市民渡過經濟逆境，及與市民分享經濟發展的成果」，以及「財政儲備必須能夠應付日常需要，並且給予我們（政府）足夠的資源，應付未有撥備的負債，以及由於經濟周期起落和突發事件，或社會結構轉變而對政府財政帶來的壓力」。陳局長完全沒有就我和議員們的發言，作出針對性的回應，使人失望。
議案通過後，在社會上掀起了一番討論，加上預期本年度財政盈餘高達800 億元，社會上要求政府檢討公共財政政策的討論也日見熾熱。
在2011/12 年度財政預算案公布進入倒數階段之際，財政司長曾俊華先生和陳局長，上星期突然分別發表題為〈善用儲備〉和〈財政儲備供政府動用為市民提供服務〉的網誌和評論文章，大談香港的理想財政儲備水平、地價收入和應計會計制，內容猶如回應我和論者的一些批評。
兩位高官遲了一個月，才拋出長文，反應雖遲，但總比充耳不聞好。一直以來，不論議員或團體向他們表達對財政預算案的意見，他們都甚少回應，不採納也不會解釋原因。今回兩位肯略作間接回應，算是進了一步。
可惜，仔細閱讀兩位的鴻文，卻不禁令人搖頭嘆息。除了文章無甚新意外，更予人自以為是、思想僵化、混淆視聽、為保守理財諸多辯駁之感。但事實勝於雄辯，讓我們看看以下資料。
1 財政儲備
過去鮮有談及財政儲備水平的曾司長，在文章中引用「國際貨幣基金組織於2006 年底曾經作出的分析，認為香港的理想財政儲備水平，應維持在相當於本地生產總值的30% 至50% 之間， 以應付收入波動」。司長又說： 「由於人口老化會對醫療和社會福利開支造成壓力，財政儲備更是重要的依靠，預計到2030 年，我們（政府）額外需要相當於本地生產總值30%的儲備，來應付這方面的挑戰。」
一直以來，政府將公共開支（即政府開支加上營運基金和房委會的開支）水平定於不超過本地生產總值的20%。如果按照曾司長引用的水平計算，相當於本地生產總值30%至50%之間的財政儲備，相等於18至30 個月公共開支。如果以最新公布截至去年第3 季的本地生產總值12 個月數字約17,358 億元推算，曾司長認為香港的財政儲備水平，應維持在5207 億元至8679 億元。未來20 年，政府還要額外增加18 個月公共開支的儲備，即另加5207 億元才足夠。截至2010 年12 月底，我們的財政儲備才得5793 億元，按司長的邏輯，我們距離目標還很遙遠呢！
翻閱國際貨幣基金組織報告後，我認為，曾司長說預計到2030 年，香港額外需要相當於本地生產總值30%的儲備，是危言聳聽。該組織的立論基礎是香港人口老化，對醫療和退休保障開支造成壓力，倘若我們在醫療方面仍維持目前的方式，便有增加儲備的需要。姑且不去細究基金組織的測算是否合理可信，現時，香港正就醫療改革進行諮詢，亦預留了500 億元種子基金，正確的應對辦法是政府盡快推展和落實有關的工作。
事實上，單靠每年累積財政儲備，政府是無法應付人口老化帶來的醫療和退休保障問題。作為負責任的政府，應是讓市民了解問題的嚴重性、提出解決方法，讓整個社會一起探討並尋求解決方法，包括及早處理全民退休保障問題。
2 賣地收入
至於陳局長指「地價收入雖然記入基本工程儲備基金，但這並不代表賣地收入只能用於工程及設備，而不能用以支付一般政府服務開支」，又說「如基金的結餘超過來年所需，我們（政府）會把資金撥到政府一般帳目以供應用……2007/08 年度為例，我們（政府） 把300 億元從基本工程基金轉撥一般收入帳目」，就此，我翻查了過去10 年的基本工程基金帳目，事實是，除了上述2007/08 年度外，政府只在2000/01 年度作出相同的轉撥，金額只是60 億元。試問，作為一個負責任政府，可以靠這些時有時無的轉撥，去應付經常性的開支預算嗎？
何况，過去10 年，政府曾分別於2002/03 年度和2003/04 年度，從一般收入帳目中，將440 億元撥入基本工程基金。換言之，10 年內，政府是從一般收入中淨挪出80 億元注入基本工程基金，而非從後者轉撥餘款去挹注一般的支出！
工程開支隨着工程的多寡而大幅上落，作為一個負責任的政府，應將一個特定比例的賣地收入列為經營收入，使到政府對經營性開支的承擔能力，得以更穩定和清晰，從而可以對社會和民生各方面作出長遠的規劃和投放。目前政府的理財哲學，根本就是「頭痛醫頭、腳痛醫腳」，毫無前瞻性。
政府經常說要有財政紀律，不可輕易有經營赤字，問題是高地價政策導致多年來政府的收入結構，有相當大的部分是來自土地。過去7 年，平均每年達317億元；過去10 年，平均每年也達274 億元，政府把它統統列入非經營帳，以致這筆收入完全不能挹注經營開支，大大限制了香港在貧窮、教育、衛生、社福方面的開支能力。這個入帳方法的依據，是賣地猶如賣資產，因此是資本性收入、是非經營收入。我自己反問，也深切反思，年年賣地，年年都有賣地收入，這項收入是否已是恆常活動之一？作為普通市民，擁有的房產不多，賣樓就是非經營收入，但地產商年年賣樓，就是經營收入。我們是否應該簡單化地把賣地收入列入非經營帳呢？政府是否應該檢討和改變現時的做法呢？有人說賣地會有賣完的一天，故是非經營收入，但香港有80%以上的土地未開發，我們愛護維多利亞海港，不再填海。但如有需要，可以在遠些的例如大嶼山填海，土地是否真的有限呢？况且，賣地是有年期的，年期方面還有可變動的空間。
作為香港人的會計師，我完全明白經濟環境會令賣地收入大幅波動，如果簡單地將全部賣地收入列入經營帳，有時是難於預算。但政府應將一個特定比例的賣地收入列為經營收入，挹注經營開支，這樣做會比較好地反映香港在中、長期內，有多少財力做應做的工作。
3 應計會計制
陳局長又非常封閉地說： 「政府的企業投資如市區重建局、香港科技園公司等，均有其政策需要，也正因如此才獲立法會批准用公帑投資這些企業，因此不能隨便變賣。」然後又說： 「理論上我們雖可變賣這些資產換取現金，但卻會涉及重大政策問題及影響公共服務。」我不禁搖頭嘆息，陳局長是斷章取義。我在議案辯論中並沒有要政府變賣所有資產，而是指出政府有些資產是可以套現而不影響公共政策，例如，將在港鐵的持股量由77%減至50%、把機場管理局上市但仍由政府持有50%的控股權，這樣做既不會影響消費者∕市民的權益，卻可即時套現1000 億元。利用這筆錢去為一直最缺乏社會保障的長者提供服務，或起動全民退休保障，可以展示政府對解決人口老化、解決全民退休保障的承擔。
政府把機場上市並非新事物，北京和英國都已做了，新加坡政府亦把機場管理局公司化。我的建議使政府保持大股東身分，避免出現領匯翻版，而又能套現千億元，作為起動長遠社會保障規劃的資金。與此同時，政府仍可繼續收取股息收益，按港鐵過往派息的紀錄，減持股權後政府每年仍可收取逾20 億元股息。由此可見，當局根本沒有冷靜看待我的建議。
陳局長又說， 「『固定資產』是指政府固定資產撇除折舊後的帳面值。這些固定資產包括公共屋邨、政府隧道、學校、救護車、水管等公共設施和基礎建設。這些資產所反映的是我們投放了的金額，而不是可供應用的資金。理論上我們雖可變賣這些資產換取現金，但卻會涉及重大政策問題及影響公共服務。」這個說法是反映官員思想僵化，還是要掀動公眾的情緒？
首先，我是這樣計算政府的財力的。根據2010 年3月底的帳目，政府以應計會計制編製的資產負債表顯示，為公務員退休撥備近4700 億元後，政府的淨資產仍有12,333 億元，再扣除其中3000 億的固定資產帳面值，政府可動用包括外匯基金在內的還有9300億元，連同今年的盈餘，肯定超過1 萬億元。可見沒有計入固定資產，政府財力仍十分雄厚。此外， 固定資產亦非鐵板一塊，否則政府於1998 年金融風暴後，又怎會透過將五隧一橋證券化籌得250 億元資金呢？
至於外匯基金，1997 年12 月底時結餘為1900 億元，到去年9 月底，即扣除歷年分紅予政府後，結餘為5900 億元，對比增加了4000 億元。我們當真一點也不能用嗎？只要香港社會認為有需要，外匯基金條例是可以修改的！
故此，論政府的財力，不能像陳局長所說，單看現金收付制下的財政儲備，還要撥開雲霧，看清政府擁有的資產、負債和各大小不一的金庫。
4 稅務政策組
立法會今年和去年都通過我促請政府設立一個僱用全職稅務專家的「稅務政策組」議案，其他已發展的國家，她們都已採取了類似的結構，包括澳洲、加拿大、日本、新西蘭、新加坡、英國和美國。作為發展中國家的中國，也不例外。甚至被外界喻為政府御用智囊的「智經研究中心」亦曾提出類似建議，但政府卻無動於中。
我去年底透過立法會的質詢及今年的議案辯論，追問稅務政策組的設立。財經事務及庫務局只重申轄下的庫務科已設有專責組別，負責檢討和制訂稅務政策的工作，但竟然迴避核心問題 ——即這個專責組別有哪些成員？他們的資歷和經驗為何？過去10 年做過什麼研究、發表了什麼報告、提出過什麼建議及方案？為何我們好像都沒有看過？我們可能無知，但行政機關應該公開相關資料，讓大家可以討論。當局的態度如此蔑視、迴避議員的提問，又怎能以理服人呢？
「賺錢是一種科學、花錢是一種藝術。由一個人如何賺錢，可以看見他的頭腦；由一個人如何花錢，可以看見他的心靈。」香港需要的是有願景、有心有力去行公義、真正關愛照顧市民大眾，有能力謙虛自省而又敢於擔當的行政領袖，不是只會墨守成規、重利輕義的守財奴！
作者是立法會會計界議員
A29 | 觀點 | By 陳茂波 標示關鍵字
今年1 月19 日，我在立法會提出「公共財政政策檢討」的議案，指出「過去十多年，香港經濟雖然持續向上發展，但不少低收入和基層人士卻完全不能受惠，導致社會上出現貧者愈貧的現象，甚至出現『三無』、『五無』等人士；政府過去往往透過一刀切的一次性措施，將部分盈餘回饋市民，但有關措施缺乏長遠政策目標，又未夠針對性，造成需要幫助的人感到措施不到位，而不需要幫助者則只覺得錦上添花而毫不在意；低收入人士生活日益困苦，造成社會上的怨氣和矛盾」，所以，我動議「促請政府全面而深入地檢討香港的稅收、社會福利和公共財政政策和措施，並明確訂定適當的財政儲備水平，以解決貧窮問題和消弭社會和經濟上的不平等」。議案獲各黨派支持通過。
可惜，當天代表政府回應的財經事務及庫務局長陳家強教授，只是老調重彈，重申「香港一直奉行簡單及低稅率的稅制，並致力保持稅制公平和中立的原則」，又說「政府亦因應社會和經濟情况，推出措施協助市民渡過經濟逆境，及與市民分享經濟發展的成果」，以及「財政儲備必須能夠應付日常需要，並且給予我們（政府）足夠的資源，應付未有撥備的負債，以及由於經濟周期起落和突發事件，或社會結構轉變而對政府財政帶來的壓力」。陳局長完全沒有就我和議員們的發言，作出針對性的回應，使人失望。
議案通過後，在社會上掀起了一番討論，加上預期本年度財政盈餘高達800 億元，社會上要求政府檢討公共財政政策的討論也日見熾熱。
在2011/12 年度財政預算案公布進入倒數階段之際，財政司長曾俊華先生和陳局長，上星期突然分別發表題為〈善用儲備〉和〈財政儲備供政府動用為市民提供服務〉的網誌和評論文章，大談香港的理想財政儲備水平、地價收入和應計會計制，內容猶如回應我和論者的一些批評。
兩位高官遲了一個月，才拋出長文，反應雖遲，但總比充耳不聞好。一直以來，不論議員或團體向他們表達對財政預算案的意見，他們都甚少回應，不採納也不會解釋原因。今回兩位肯略作間接回應，算是進了一步。
可惜，仔細閱讀兩位的鴻文，卻不禁令人搖頭嘆息。除了文章無甚新意外，更予人自以為是、思想僵化、混淆視聽、為保守理財諸多辯駁之感。但事實勝於雄辯，讓我們看看以下資料。
1 財政儲備
過去鮮有談及財政儲備水平的曾司長，在文章中引用「國際貨幣基金組織於2006 年底曾經作出的分析，認為香港的理想財政儲備水平，應維持在相當於本地生產總值的30% 至50% 之間， 以應付收入波動」。司長又說： 「由於人口老化會對醫療和社會福利開支造成壓力，財政儲備更是重要的依靠，預計到2030 年，我們（政府）額外需要相當於本地生產總值30%的儲備，來應付這方面的挑戰。」
一直以來，政府將公共開支（即政府開支加上營運基金和房委會的開支）水平定於不超過本地生產總值的20%。如果按照曾司長引用的水平計算，相當於本地生產總值30%至50%之間的財政儲備，相等於18至30 個月公共開支。如果以最新公布截至去年第3 季的本地生產總值12 個月數字約17,358 億元推算，曾司長認為香港的財政儲備水平，應維持在5207 億元至8679 億元。未來20 年，政府還要額外增加18 個月公共開支的儲備，即另加5207 億元才足夠。截至2010 年12 月底，我們的財政儲備才得5793 億元，按司長的邏輯，我們距離目標還很遙遠呢！
翻閱國際貨幣基金組織報告後，我認為，曾司長說預計到2030 年，香港額外需要相當於本地生產總值30%的儲備，是危言聳聽。該組織的立論基礎是香港人口老化，對醫療和退休保障開支造成壓力，倘若我們在醫療方面仍維持目前的方式，便有增加儲備的需要。姑且不去細究基金組織的測算是否合理可信，現時，香港正就醫療改革進行諮詢，亦預留了500 億元種子基金，正確的應對辦法是政府盡快推展和落實有關的工作。
事實上，單靠每年累積財政儲備，政府是無法應付人口老化帶來的醫療和退休保障問題。作為負責任的政府，應是讓市民了解問題的嚴重性、提出解決方法，讓整個社會一起探討並尋求解決方法，包括及早處理全民退休保障問題。
2 賣地收入
至於陳局長指「地價收入雖然記入基本工程儲備基金，但這並不代表賣地收入只能用於工程及設備，而不能用以支付一般政府服務開支」，又說「如基金的結餘超過來年所需，我們（政府）會把資金撥到政府一般帳目以供應用……2007/08 年度為例，我們（政府） 把300 億元從基本工程基金轉撥一般收入帳目」，就此，我翻查了過去10 年的基本工程基金帳目，事實是，除了上述2007/08 年度外，政府只在2000/01 年度作出相同的轉撥，金額只是60 億元。試問，作為一個負責任政府，可以靠這些時有時無的轉撥，去應付經常性的開支預算嗎？
何况，過去10 年，政府曾分別於2002/03 年度和2003/04 年度，從一般收入帳目中，將440 億元撥入基本工程基金。換言之，10 年內，政府是從一般收入中淨挪出80 億元注入基本工程基金，而非從後者轉撥餘款去挹注一般的支出！
工程開支隨着工程的多寡而大幅上落，作為一個負責任的政府，應將一個特定比例的賣地收入列為經營收入，使到政府對經營性開支的承擔能力，得以更穩定和清晰，從而可以對社會和民生各方面作出長遠的規劃和投放。目前政府的理財哲學，根本就是「頭痛醫頭、腳痛醫腳」，毫無前瞻性。
政府經常說要有財政紀律，不可輕易有經營赤字，問題是高地價政策導致多年來政府的收入結構，有相當大的部分是來自土地。過去7 年，平均每年達317億元；過去10 年，平均每年也達274 億元，政府把它統統列入非經營帳，以致這筆收入完全不能挹注經營開支，大大限制了香港在貧窮、教育、衛生、社福方面的開支能力。這個入帳方法的依據，是賣地猶如賣資產，因此是資本性收入、是非經營收入。我自己反問，也深切反思，年年賣地，年年都有賣地收入，這項收入是否已是恆常活動之一？作為普通市民，擁有的房產不多，賣樓就是非經營收入，但地產商年年賣樓，就是經營收入。我們是否應該簡單化地把賣地收入列入非經營帳呢？政府是否應該檢討和改變現時的做法呢？有人說賣地會有賣完的一天，故是非經營收入，但香港有80%以上的土地未開發，我們愛護維多利亞海港，不再填海。但如有需要，可以在遠些的例如大嶼山填海，土地是否真的有限呢？况且，賣地是有年期的，年期方面還有可變動的空間。
作為香港人的會計師，我完全明白經濟環境會令賣地收入大幅波動，如果簡單地將全部賣地收入列入經營帳，有時是難於預算。但政府應將一個特定比例的賣地收入列為經營收入，挹注經營開支，這樣做會比較好地反映香港在中、長期內，有多少財力做應做的工作。
3 應計會計制
陳局長又非常封閉地說： 「政府的企業投資如市區重建局、香港科技園公司等，均有其政策需要，也正因如此才獲立法會批准用公帑投資這些企業，因此不能隨便變賣。」然後又說： 「理論上我們雖可變賣這些資產換取現金，但卻會涉及重大政策問題及影響公共服務。」我不禁搖頭嘆息，陳局長是斷章取義。我在議案辯論中並沒有要政府變賣所有資產，而是指出政府有些資產是可以套現而不影響公共政策，例如，將在港鐵的持股量由77%減至50%、把機場管理局上市但仍由政府持有50%的控股權，這樣做既不會影響消費者∕市民的權益，卻可即時套現1000 億元。利用這筆錢去為一直最缺乏社會保障的長者提供服務，或起動全民退休保障，可以展示政府對解決人口老化、解決全民退休保障的承擔。
政府把機場上市並非新事物，北京和英國都已做了，新加坡政府亦把機場管理局公司化。我的建議使政府保持大股東身分，避免出現領匯翻版，而又能套現千億元，作為起動長遠社會保障規劃的資金。與此同時，政府仍可繼續收取股息收益，按港鐵過往派息的紀錄，減持股權後政府每年仍可收取逾20 億元股息。由此可見，當局根本沒有冷靜看待我的建議。
陳局長又說， 「『固定資產』是指政府固定資產撇除折舊後的帳面值。這些固定資產包括公共屋邨、政府隧道、學校、救護車、水管等公共設施和基礎建設。這些資產所反映的是我們投放了的金額，而不是可供應用的資金。理論上我們雖可變賣這些資產換取現金，但卻會涉及重大政策問題及影響公共服務。」這個說法是反映官員思想僵化，還是要掀動公眾的情緒？
首先，我是這樣計算政府的財力的。根據2010 年3月底的帳目，政府以應計會計制編製的資產負債表顯示，為公務員退休撥備近4700 億元後，政府的淨資產仍有12,333 億元，再扣除其中3000 億的固定資產帳面值，政府可動用包括外匯基金在內的還有9300億元，連同今年的盈餘，肯定超過1 萬億元。可見沒有計入固定資產，政府財力仍十分雄厚。此外， 固定資產亦非鐵板一塊，否則政府於1998 年金融風暴後，又怎會透過將五隧一橋證券化籌得250 億元資金呢？
至於外匯基金，1997 年12 月底時結餘為1900 億元，到去年9 月底，即扣除歷年分紅予政府後，結餘為5900 億元，對比增加了4000 億元。我們當真一點也不能用嗎？只要香港社會認為有需要，外匯基金條例是可以修改的！
故此，論政府的財力，不能像陳局長所說，單看現金收付制下的財政儲備，還要撥開雲霧，看清政府擁有的資產、負債和各大小不一的金庫。
4 稅務政策組
立法會今年和去年都通過我促請政府設立一個僱用全職稅務專家的「稅務政策組」議案，其他已發展的國家，她們都已採取了類似的結構，包括澳洲、加拿大、日本、新西蘭、新加坡、英國和美國。作為發展中國家的中國，也不例外。甚至被外界喻為政府御用智囊的「智經研究中心」亦曾提出類似建議，但政府卻無動於中。
我去年底透過立法會的質詢及今年的議案辯論，追問稅務政策組的設立。財經事務及庫務局只重申轄下的庫務科已設有專責組別，負責檢討和制訂稅務政策的工作，但竟然迴避核心問題 ——即這個專責組別有哪些成員？他們的資歷和經驗為何？過去10 年做過什麼研究、發表了什麼報告、提出過什麼建議及方案？為何我們好像都沒有看過？我們可能無知，但行政機關應該公開相關資料，讓大家可以討論。當局的態度如此蔑視、迴避議員的提問，又怎能以理服人呢？
「賺錢是一種科學、花錢是一種藝術。由一個人如何賺錢，可以看見他的頭腦；由一個人如何花錢，可以看見他的心靈。」香港需要的是有願景、有心有力去行公義、真正關愛照顧市民大眾，有能力謙虛自省而又敢於擔當的行政領袖，不是只會墨守成規、重利輕義的守財奴！
作者是立法會會計界議員
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