信報財經新聞
P23 | 時事評論 | By 鄧樹雄 標示關鍵字
坐擁六千億元財政儲備而編製的2011╱12 年度預算案。所提的紓困措施竟惹來「史上最廢預算案」的罵名，把財政司司長曾俊華弄得焦頭爛額，不得不於一周後提出修訂。這究竟是曾俊華力有不逮、理財原則出問題，抑或是泛政治化的必然結果？眾說紛紜，莫衷一是。
為政府開支定上限
中央政策組首席顧問劉兆佳於3 月初在北京出席政協會議，回應記者詢問時表示「曾俊華大幅修改預算案內容，反映現實環境已改變，預算案亦由過去以理性、審慎理財角度出發，變為相當政治化，有聲音認為政府的角色及財政開支應要處理政治訴求」（見3 月4 日《明報》）。
劉兆佳多從政治角度看政策問題，在眾多對預算案的批評中，他特別點出政府角色與財政開支要處理政治訴求的問題，更呼籲各界作廣泛討論。原來財政開支多少，端視政府在社會及經濟領域扮演什麼角色而定，而「大市場、小政府」是當前特區政府財政政策的最重要經濟原則。
根據曾俊華向各界諮詢2009╱10 預算案時發表的背景資料，所謂「小政府」，就是「通過緊守財政紀律，把公共開支維持在本地生產總值的20％以下」。這也是財政預算準則自2006╱07 年度開始的一項要求。公共開支是政府開支加上獎券基金及房委會的開支，後兩者的數額不大，約只及政府開支的5％，所以討論時只集中談政府開支是可以接受的。
公共開支佔本地生產總值的比例稱為公營部門，為公營部門定出上限，目的就是要規限政府開支。當然，政府開支不多，所提供的公共服務的質與量就難以提升，民生福利必然受損，難怪各界對年度預算案多提出各種各樣改善民生福的開支建議。但常為財政司司長以擴大開支超逾公營部門上限為由而拒絕採納，深層次矛盾頓生，可見劉兆佳洞察入微。
市民難明當前政策
難怪國務院總理溫家寶於3 月中人大及政協會議閉幕後的記者招待會中，亦提及特區政府要進一步加強社會保障體系的建設及致力改善民生。
而行政會議召集人梁振英更倡議採取比較進取的財政政策，把支援弱勢社群的一次過開支納入經常開支內，梁振英認為這遠勝於先制訂一個保守的財政開支預算，待有較大盈餘後，才在下年度預算案派發上年度盈餘。
雖然增加政府開支的要求此起彼落，但2011╱12 預算案已成定案，難再修訂，那麼未來的預算案又會否重複本年度之爭議？劉兆佳呼籲各界須廣泛討論實有其道理。香港發展論壇於4 月11 日舉行「未來香港需要怎樣的預算案」研討會，探討特區政府編製未來預算案的理財哲學和管治理念等，其中一位講者竟是立法會主席曾鈺成。
他出任立法會主席前常撰文討論財政政策，甚有見地，但自出任立法會主席後，為要保持中立，甚少公開評論政策，這次竟不惜有損其中立形象，於研討會發言，可見曾鈺成心懷香港，有話要說。他發言的其中一個重點，是對把小政府量化為不超過20％的公營部門的質疑，他說： 「什麼叫小政府？公共開支不超過GDP 的20％，《基本法》沒有寫，如何得來亦不清楚。」他更質疑當香港政制全面普選時，政府能否落實此準則？
曾鈺成一語中的。《基本法》第107 條關乎審慎理財的條文如下： 「香港特別行政區的預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」。當中並無提及公營部門上限的標準，為何特區政府視之為財政政策最重要的經濟原則？連資深的立法會主席曾鈺成也不清楚其理據，一般市民更是茫無頭緒，難怪不易理解當前政策。或許從香港財政政策的發展可看出點端倪。
麥理浩改變策略
各地政府均須面對如何定出合理開支的難題，因市民不斷要求政府提供更多更好的公共服務，而政府則須量入為出，審慎理財，故爭論不休；加以政黨輪替當政，政綱不同，爭議更大。
港英殖民地政府於七十年代前，只提供小量的社會服務，既沒有免費教育，更無公共援助，故公營部門常低於10％；民生困乏，難免社會不穩，騷動頻生。七十年代初上任的港督麥理浩遂改變策略，大力發展各種社會服務，為香港日後的社會發展奠下基礎，以致公營部門持續上升，到1976╱77年度預算案的公營部門竟首次高達20％。
面對財政收支不平衡，當時的財政司夏鼎基遂提出公營部門的上限應為20％（見1976╱77 預算案210 段）。除考慮財政收支外，夏鼎基並無提出任何財經理論支持其建議。但其後數個年度公營部門仍維持於高水平，更且升逾20％的上限，夏鼎基其後不得不承認「要規定公營部門相對體積的最高極限事實上是不可能的」（見1980╱81預算案第92 段），直認在1976╱77 預算案是以略為機械地訂出20％的公營部門上限；所以夏鼎基最終放棄了這一上限，並盡量避免過分明確地界定公營部門上限。不過，他認為隨着香港的社會與經濟發展，香港是可以容納較大的公營部門的。
八十年代初，中英有關香港前途談判及1982 年的經濟不景，令到自1982年起的香港經濟持續放緩，而政府開支不能大幅削減， 導致1982╱83 及1983╱84 年度結算的公營部門，分別高達24.2%及24.1％。所以當時的財政司彭勵治非常認同夏鼎基的看法，他說： 「並沒有一套邏輯規則能夠釐定公營部門佔用資源的適當份量是多少，……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都沒有任何理想的百分率數字可言」（ 見1982╱83 預算案23-35段）。各界對此多無異議，特別讚賞彭勵治在經濟放緩時，不立即大幅削減開支的政策，可見公營部門接近25％是可以接受的。
首次提及公營部門上限
其後彭勵治於1986╱87 預算案設立《中期預測》的預算管理方法，在其中的財政預算準則項下，制訂開支總額增長準則，要求「開支增長在一段期間不應超逾經濟增長」。這亦有控制開支過度增長的作用。
香港統計處自八十年代起，曾多次重估及大幅調高本地生產總值，故公營部門亦相繼大幅回落，經修訂後的公營部門在九七回歸前從未超過20％；1982╱83 年度的公營部門亦由24.2％下調至18.5％，竟然巧合的遵守了夏鼎基於1976╱77 年度提出、其後又放棄了20％的公營部門上限的準則，但彭勵治並非刻意以該上限來規劃開支。
雖然夏鼎基和彭勵治早已放棄設立公營部門上限，但從八十年代中草擬《基本法》時，卻不斷有委員要求把20％的公營部門上限寫進《基本法》的財稅條文，藉以抗衡民主派議員通過擴大政府開支來濫發社會福利，博取政治勢力。這一建議經多番激烈爭論，連當時的港英政府也大力反對，最終該要求不獲《基本法》起草委員會接納，其理由應與夏鼎基和彭勵治對此問題的想法相若。
政府可嚴格控制開支，卻難以控制經濟表現。回歸後的亞洲金融危機導致1998 年香港經濟負增長，而政府開支不可能大幅減少，政府更採用反經濟周期的開支政策，致令公營部門急升至1998╱99 年度的21.3％，當時的財政司司長曾蔭權只希望《中期預測》的期末年度（即四年後）能夠回復到20％的公營部門（詳見1999 ╱00 預算案附錄甲表示），可見這20％的公營部門仍是一個隱蔽的目標。但其後不景氣持續，公營部門仍維持在21％至22％之間。
當梁錦松於2001 年中接任財政司司長後，提出的第一份預算案（即2002╱03 年度）的公營部門竟高達22.9％，他也在該預算案《中期預測》的期末年度（即20 06╱07）列出20％的公營部門目標；為達到此一目標，梁錦松更把原預計在2006╱07 年度經營開支的二千二百億元，大力削減至二千億元，他更把這一目標寫進開支總額增長準則內，這是自八十年代中制訂《中期預測》後，首次在開支總額增長準則提及公營部門上限。雖然這只是《中期預測》期末年度的目標，但作為一項財政預算準則，意義重大，因這改變了夏鼎基和彭勵治不明確界定公營部門上限的政策。
未來爭議必更趨激烈
唐英年於2003 年接任財政司司長，他大力削支，竟能提早於2005╱06 年度達到公營部門低於20％的目標。其後他更於2006╱07預算案把「開支總額增長準則」修訂為「開支政策準則」，明確表示「政府的目標是把公共開支佔本地生產總值的比例控制在20％或以下」，把梁錦松訂下《中期預測》期末年度達到公營部門上限的目標，變為整個《中期預測》期內的目標。
對這一重要的政策轉變， 唐英年在2006╱07 年預算案演辭內竟隻字不提，沒有解釋政策轉變的理由和分析其優劣，也難怪連立法會主席曾鈺成也察覺不到，直言這一上限「如何得來亦不清楚」。
為何七十年代夏鼎基及八十年代彭勵治放棄硬性規定公營部門上限的論點現已不再適合？為何在財政儲備急升、財政狀況極度充裕，而經濟長遠發展及人口老化對公共服務的質與量的需求大增的情況下，政府還要正式引入公營部門上限的矛盾政策？難怪曾鈺成要質問理據何在。
如果唐英年與曾俊華繼續迴避討論此一問題，各界更質疑政府錯誤理解審慎理財，未來預算案的爭議必更趨激烈。
作者為香港浸會大學經濟系前系主任雷鼎鳴教授外遊，專欄暫停一期，下周恢復。
鄧樹雄
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坐擁六千億元財政儲備而編製的2011╱12 年度預算案。所提的紓困措施竟惹來「史上最廢預算案」的罵名，把財政司司長曾俊華弄得焦頭爛額，不得不於一周後提出修訂。這究竟是曾俊華力有不逮、理財原則出問題，抑或是泛政治化的必然結果？眾說紛紜，莫衷一是。
為政府開支定上限
中央政策組首席顧問劉兆佳於3 月初在北京出席政協會議，回應記者詢問時表示「曾俊華大幅修改預算案內容，反映現實環境已改變，預算案亦由過去以理性、審慎理財角度出發，變為相當政治化，有聲音認為政府的角色及財政開支應要處理政治訴求」（見3 月4 日《明報》）。
劉兆佳多從政治角度看政策問題，在眾多對預算案的批評中，他特別點出政府角色與財政開支要處理政治訴求的問題，更呼籲各界作廣泛討論。原來財政開支多少，端視政府在社會及經濟領域扮演什麼角色而定，而「大市場、小政府」是當前特區政府財政政策的最重要經濟原則。
根據曾俊華向各界諮詢2009╱10 預算案時發表的背景資料，所謂「小政府」，就是「通過緊守財政紀律，把公共開支維持在本地生產總值的20％以下」。這也是財政預算準則自2006╱07 年度開始的一項要求。公共開支是政府開支加上獎券基金及房委會的開支，後兩者的數額不大，約只及政府開支的5％，所以討論時只集中談政府開支是可以接受的。
公共開支佔本地生產總值的比例稱為公營部門，為公營部門定出上限，目的就是要規限政府開支。當然，政府開支不多，所提供的公共服務的質與量就難以提升，民生福利必然受損，難怪各界對年度預算案多提出各種各樣改善民生福的開支建議。但常為財政司司長以擴大開支超逾公營部門上限為由而拒絕採納，深層次矛盾頓生，可見劉兆佳洞察入微。
市民難明當前政策
難怪國務院總理溫家寶於3 月中人大及政協會議閉幕後的記者招待會中，亦提及特區政府要進一步加強社會保障體系的建設及致力改善民生。
而行政會議召集人梁振英更倡議採取比較進取的財政政策，把支援弱勢社群的一次過開支納入經常開支內，梁振英認為這遠勝於先制訂一個保守的財政開支預算，待有較大盈餘後，才在下年度預算案派發上年度盈餘。
雖然增加政府開支的要求此起彼落，但2011╱12 預算案已成定案，難再修訂，那麼未來的預算案又會否重複本年度之爭議？劉兆佳呼籲各界須廣泛討論實有其道理。香港發展論壇於4 月11 日舉行「未來香港需要怎樣的預算案」研討會，探討特區政府編製未來預算案的理財哲學和管治理念等，其中一位講者竟是立法會主席曾鈺成。
他出任立法會主席前常撰文討論財政政策，甚有見地，但自出任立法會主席後，為要保持中立，甚少公開評論政策，這次竟不惜有損其中立形象，於研討會發言，可見曾鈺成心懷香港，有話要說。他發言的其中一個重點，是對把小政府量化為不超過20％的公營部門的質疑，他說： 「什麼叫小政府？公共開支不超過GDP 的20％，《基本法》沒有寫，如何得來亦不清楚。」他更質疑當香港政制全面普選時，政府能否落實此準則？
曾鈺成一語中的。《基本法》第107 條關乎審慎理財的條文如下： 「香港特別行政區的預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」。當中並無提及公營部門上限的標準，為何特區政府視之為財政政策最重要的經濟原則？連資深的立法會主席曾鈺成也不清楚其理據，一般市民更是茫無頭緒，難怪不易理解當前政策。或許從香港財政政策的發展可看出點端倪。
麥理浩改變策略
各地政府均須面對如何定出合理開支的難題，因市民不斷要求政府提供更多更好的公共服務，而政府則須量入為出，審慎理財，故爭論不休；加以政黨輪替當政，政綱不同，爭議更大。
港英殖民地政府於七十年代前，只提供小量的社會服務，既沒有免費教育，更無公共援助，故公營部門常低於10％；民生困乏，難免社會不穩，騷動頻生。七十年代初上任的港督麥理浩遂改變策略，大力發展各種社會服務，為香港日後的社會發展奠下基礎，以致公營部門持續上升，到1976╱77年度預算案的公營部門竟首次高達20％。
面對財政收支不平衡，當時的財政司夏鼎基遂提出公營部門的上限應為20％（見1976╱77 預算案210 段）。除考慮財政收支外，夏鼎基並無提出任何財經理論支持其建議。但其後數個年度公營部門仍維持於高水平，更且升逾20％的上限，夏鼎基其後不得不承認「要規定公營部門相對體積的最高極限事實上是不可能的」（見1980╱81預算案第92 段），直認在1976╱77 預算案是以略為機械地訂出20％的公營部門上限；所以夏鼎基最終放棄了這一上限，並盡量避免過分明確地界定公營部門上限。不過，他認為隨着香港的社會與經濟發展，香港是可以容納較大的公營部門的。
八十年代初，中英有關香港前途談判及1982 年的經濟不景，令到自1982年起的香港經濟持續放緩，而政府開支不能大幅削減， 導致1982╱83 及1983╱84 年度結算的公營部門，分別高達24.2%及24.1％。所以當時的財政司彭勵治非常認同夏鼎基的看法，他說： 「並沒有一套邏輯規則能夠釐定公營部門佔用資源的適當份量是多少，……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都沒有任何理想的百分率數字可言」（ 見1982╱83 預算案23-35段）。各界對此多無異議，特別讚賞彭勵治在經濟放緩時，不立即大幅削減開支的政策，可見公營部門接近25％是可以接受的。
首次提及公營部門上限
其後彭勵治於1986╱87 預算案設立《中期預測》的預算管理方法，在其中的財政預算準則項下，制訂開支總額增長準則，要求「開支增長在一段期間不應超逾經濟增長」。這亦有控制開支過度增長的作用。
香港統計處自八十年代起，曾多次重估及大幅調高本地生產總值，故公營部門亦相繼大幅回落，經修訂後的公營部門在九七回歸前從未超過20％；1982╱83 年度的公營部門亦由24.2％下調至18.5％，竟然巧合的遵守了夏鼎基於1976╱77 年度提出、其後又放棄了20％的公營部門上限的準則，但彭勵治並非刻意以該上限來規劃開支。
雖然夏鼎基和彭勵治早已放棄設立公營部門上限，但從八十年代中草擬《基本法》時，卻不斷有委員要求把20％的公營部門上限寫進《基本法》的財稅條文，藉以抗衡民主派議員通過擴大政府開支來濫發社會福利，博取政治勢力。這一建議經多番激烈爭論，連當時的港英政府也大力反對，最終該要求不獲《基本法》起草委員會接納，其理由應與夏鼎基和彭勵治對此問題的想法相若。
政府可嚴格控制開支，卻難以控制經濟表現。回歸後的亞洲金融危機導致1998 年香港經濟負增長，而政府開支不可能大幅減少，政府更採用反經濟周期的開支政策，致令公營部門急升至1998╱99 年度的21.3％，當時的財政司司長曾蔭權只希望《中期預測》的期末年度（即四年後）能夠回復到20％的公營部門（詳見1999 ╱00 預算案附錄甲表示），可見這20％的公營部門仍是一個隱蔽的目標。但其後不景氣持續，公營部門仍維持在21％至22％之間。
當梁錦松於2001 年中接任財政司司長後，提出的第一份預算案（即2002╱03 年度）的公營部門竟高達22.9％，他也在該預算案《中期預測》的期末年度（即20 06╱07）列出20％的公營部門目標；為達到此一目標，梁錦松更把原預計在2006╱07 年度經營開支的二千二百億元，大力削減至二千億元，他更把這一目標寫進開支總額增長準則內，這是自八十年代中制訂《中期預測》後，首次在開支總額增長準則提及公營部門上限。雖然這只是《中期預測》期末年度的目標，但作為一項財政預算準則，意義重大，因這改變了夏鼎基和彭勵治不明確界定公營部門上限的政策。
未來爭議必更趨激烈
唐英年於2003 年接任財政司司長，他大力削支，竟能提早於2005╱06 年度達到公營部門低於20％的目標。其後他更於2006╱07預算案把「開支總額增長準則」修訂為「開支政策準則」，明確表示「政府的目標是把公共開支佔本地生產總值的比例控制在20％或以下」，把梁錦松訂下《中期預測》期末年度達到公營部門上限的目標，變為整個《中期預測》期內的目標。
對這一重要的政策轉變， 唐英年在2006╱07 年預算案演辭內竟隻字不提，沒有解釋政策轉變的理由和分析其優劣，也難怪連立法會主席曾鈺成也察覺不到，直言這一上限「如何得來亦不清楚」。
為何七十年代夏鼎基及八十年代彭勵治放棄硬性規定公營部門上限的論點現已不再適合？為何在財政儲備急升、財政狀況極度充裕，而經濟長遠發展及人口老化對公共服務的質與量的需求大增的情況下，政府還要正式引入公營部門上限的矛盾政策？難怪曾鈺成要質問理據何在。
如果唐英年與曾俊華繼續迴避討論此一問題，各界更質疑政府錯誤理解審慎理財，未來預算案的爭議必更趨激烈。
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