鄧樹雄教授
香港浸會大學經濟系系主任
二○○一年四月七日
《基本法》有三條條文與香港公共財政有關的，這是106條（特區政府財政獨立條文）；107條（審慎理財、量入為出條文），及108條（低稅政策條文）。第106條極其重要，清楚釐定中央政府與特區政府的財政關係。英國在1958年也只是給予香港財政自主（financial automony），而不是財政獨立（independent finances），難怪有內地學者認為這對內地各省不公平。香港各界均支持此條文，甚少爭論。倒是107及108兩條自草擬至諮詢均爭論不休。自90年 4月公布《基本法》至九七回歸前，107條更是國務院港澳辦與港府就新機場財務安排和每年預算案爭議的源頭，而回歸後也成為香港社會各界與財政司長對如何正確理解《基本法》審慎理財爭論的焦點，而最近著名會計師及立法會議員李家祥指本港財政出現三大變化，非草擬《基本法》107條時所能想像，他籲請港府深入討論，調整107條一些過時的原則（見《大公報》01年3月1日）。今天香港基本法推介聯席會議把研討會一節討論公共財政問題，足見此問題之急切性，本文重點討論第107條。
審慎理財目標：《基本法》與港府財政政策
《基本法》第107條條文如下：「香港特別行區政府的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」
該條文是經過多次經濟專題小組討論及諮詢的結果，原意是繼續採取港府一貫的審慎理財原則，以小憲法條文規限之，既保持香港經濟賴以成功的因素，吸引外資，復規範香港各政黨，難以藉利用政治壓力濫派免費午餐來急速發展，令特區的政制發展能符合《基本法》的構想，也避免特區政府公營部門不斷擴大，需要加稅的壓力。
對於以工商界為主的香港起草委員，這種想法是可以理解的。要把香港賴以成功的審慎理財和低稅政策的因素寫進《基本法》，深受工商界的歡迎和支持，因為港英政府在經濟及預算管理也一貫以財政穩定為主，所以並無衝突。不過藉控制開支增長來抑壓政黨政治和社會福利的發展，則受到關注民主民生發展的團體質疑，更指出許多技術性問題不易處理，反不利預算管理和制訂財政政策。
在這爭論不休、難達共識下，107條條文的最後定稿基本上反映了草委會的折衷處理，例如採用「原則」、「力求」具彈性的字眼，亦聽取反對意見，取消了原有「公營部門不超過20%」的建議，但堅持寫上「並與本地生產總值的增長率相適應。」筆者一直認為《基本法》根本毋須寫上107及108兩條政策性條文，但基於107條的彈性寫法，故認為仍可接受，但不宜僵硬及教條的理解這兩條政策性條文。
107條有兩個重點：其一是量入為出、收支平衡；其二是控制開支增長。這兩個重點與港府一貫的審慎理財目標極相似。港府在86/87年度預算案（即彭勵治提出的最後一份預算案）引入《中期預測》（Medium Range Forecast），修訂了夏鼎基在七十年代制訂的預算收支準則系統。《中期預測》共有五個財政預算準則，包括：（1）現金流量盈餘／赤字總額；（2）開支總額增長；（3）非經常開支增長；（4）經營盈餘（此準則於95/96年度取消）及（5）稅收政策。其中與107條相關的是第一及第二準則。
現金流量盈餘／赤字總額準則在86/87預算案的條文為「雖然政府的一般目標，是在現金流動方面達到盈虧相抵。但是，為了確保政府一般收入帳目與基金帳目的結餘得以累積，以保留其實際價值，在策劃方面，政府是情願因低估而達致盈餘。」港府傾向編製一定數額的盈餘預算案，以維持財政儲備的實質價值。後來為避免不斷要提高對盈餘數額的要求，因此在90/91年度修訂為「政府的一般目標，是謀求現金流量方面有盈餘，以便長遠來說，能夠維持充足的儲備。」其後亦簡化為「政府的目標，是在長遠方面維持充足的儲備。」再沒有為每一年度訂下應有最低的預算盈餘數額，並提出充足儲備的概念（但當時並未界定何謂「充足」，到98/99年度才提出新標準）。換言之，只要長遠來說能夠維持充足的儲備（直至現在仍未有界定何謂「長遠」），則毋須規定預算案是平衡、盈餘或赤字了。
107條則開宗明義要求量入為出，編製年度盈餘預算。107條沒有提及財政儲備的問題，卻留下迴旋餘地，因條文只要求「力求收支平衡、避免赤字」，若港府曾努力嘗試仍難收支平衡，則仍符合「力求」的精神，當然如何評定「曾努力嘗試」是一門高難度的政治經濟學學問。觀乎現金流量盈餘赤字總額準則及107條的彈性條文，可見在強調審慎理財之餘，還是留有空間，讓財政政策能回應當時社會及經濟的需要，這是條文起草者的智慧，因此我們切忌以教條式去理解此準則及條文。
107條的第二個重點是「與本地生產總值相適應」，是指預算的收入與開支部份。收入方面，本文暫不評論。在預算開支方面。107條是取材自《中期預測》的《開支總額增長準則》，該準則在86/87預算案引入整個《中期預測》的概念時的條文是「總開支增長以實質計算不應超過本港生產總值的增長。」但並無提及期間，應可理解為只涉及該財政年度。到了88/89年度始修訂為：「總開支增長不應超過本地生產總值各年整體增長的趨勢假設」；到92/93年度再修改為：「開支增長在一段期間不應超過本地生產總值趨勢增長的假設」。這兩次修訂把中期預測的期限與趨勢增長的概念系統地寫進準則內，但未清晰說明「一段期間」多長及界定「趨勢增長假設」的方法。此準則在99/00年度作了一次重大的修訂，新條文為：「開支增長在一段期間不應超過經濟增長」，省去了「趨勢增長假設」，改變了《中期預測》原來賦予「趨勢增長假設」作為規限開支增長的功能，不過事實又非如新修訂條文所示，兩者關係只是淡化吧了！因為在2000/01預算案，該準則為：「開支增長在一段期間不應超過經濟增長。在計至2003/04年度的中期預測內，開支增長會比本地生產總值的預期趨勢增長率為低，這是為了要調整政府開支累積增長與本地生產總值累積增長的不平衡情況。」換言之，開支增長仍受趨勢增長假設的影響。相信這一準則日後仍會再次修訂的。相對而言，107條只要求開支與本地生產總值的增長率相適應，更具彈性。
理解審慎理財：回歸前中央政府與港英政府的爭論
既然《基本法》107條與《中期預測》的兩個財政預算準則的目標與條文相差不遠，則不應因此而產生嚴重分歧，可是自90年4月公布《基本法》後，國務院港澳辦不斷指摘港府違反《基本法》107條量入為出的精神（及108條），例如90年10月中方新機場專家小組與港府談判新機場財務安排，爭論焦點是根據那一準則來要求港府預留若干財政儲備給未來特區政府，這涉及中方如何理解現金流量盈餘／赤字總額準則。又如前港澳辦主任魯平指摘港府在92/93預算案以增加利得稅率及差餉徵收率來編製盈餘預算案，是違反了量入為出的精神。此外，93/94及95/96兩次赤字預算案也被指違反「力求收支平衡，避免赤字」的精神。而不斷擴大的綜援開支，更被中英預算專家小組中方組長陳佐洱評為「車毀人亡」的不負責任的預算管理。可是，港府每次均辯稱並無違反《基本法》，針鋒相對，好不熱鬧，但亦教人難以理解這究竟是政治技倆、抑是港府預算管理真的出了問題。
爭論焦點在於如何正確理解「量入為出」，而「力求」、「避免」、「相適應」又根據甚麼標準評核呢？另一方面，《中期預測》的「長遠」、「充足」、「一段期間」，及「趨勢增長假設」也不易界定。事實上，《基本法》及《中期預測》都沒有提供名詞定義，也沒有條文解釋。為了避免引起更多的爭論，除非要求人大常委釋法，否則難有107條的官方解釋；香港方面，財政司長及庫務局長也應詳細解釋各個財政預算準則。
幸好回歸後中央全力支持特區政府，回歸前那種違反107條量入為出的指摘與爭吵沒有了，現在許多中央政府官員被記者問及對港府赤字預算的意見時，回應極為謹慎，甚至不願評論。中央與特區關係良好，而特區政府已累積鉅額財政儲備，財政穩定的目標早已達到，中央政府實毋須為特區政府的財政問題籌謀、或作任何政治考慮。但中央與特區政府的融洽卻無法平息特區內部在財政預算上不斷擴大的爭論。
理解審慎理財：回歸前香港內部的爭論
財政預算案的收支措施，涉及民生經濟，各界均表關注，更兼預算案需要在立法議會通過，因此成為政黨、議員與港府政治角力的焦點，乃無可避免，各國政府皆然。香港行政主導的政府亦難以迴避，反而因為行政主導的港府不是由立法會多數黨組成，在立法會沒有投票權，也不易掌握政黨取向，故港府要不斷游說各政黨、議員支持預算案建議，頗感吃力。不過香港的政黨政治的發展較重理性，在財政預算案一事上尤其如此。在九十年代立法局直選部份議席前，議員多利用年度預算案辯論的機會向港府進言，希望下年度有所改善而已。但九一年立法局有直選議席後，情況有所改變，議員改變策略，由進言建議改為理性討論與爭取、由單重視財政穩定目標進而謀求財政穩定與經濟穩定及發展目標間的平衡，而討論多從理財原則開始，所以《基本法》有關財稅的條文及《中期預測》的財政預算準則就成為爭論的焦點。
在回歸前，中央跟港英政府爭論有關新機場的融資問題，香港各界也極感興趣，對於要預留多少億元財政儲備給未來特區政府，各界也有不同意見。不過香港內部爭論得最激烈的，是簽訂《新機場諒解備忘錄》後的92/93預算案，前財政司麥高樂要增加利得稅率1%及差餉徵收率 0.5%以增加稅收，以及提出一個三年節省開支計劃（即從92/93年度起逐年節省相等於上一年度經常開支的1%，2.2%及2.6%），以增收節約的政策支援建新機場。各界不滿港府理財過份保守，不發行適量公債以建新機場，反要犧牲民生（削減經常開支）及其他基建（新機場基建開支佔年度總基建開支的 25%），藉以控制總開支增長。92/93預算案尚引起另一個有趣的爭論，前港澳辦魯平主任指這是「量出為入」，違反了107條「量入為出」的原則，但前基本法草委會經濟專題小組港方組長黃保欣並不認同這一說法，可見正確理解107條條文之不易。
回歸前的泡沫經濟令港府財政盈餘及儲備大增，另一方面，港府極力控制開支增長使之符合準則要求，更盡量控制公營部門上升、不超逾20%的心理水平。各政黨均質疑為何港府坐擁鉅額財政儲備而不還富於民，紛紛要求港府制訂財政儲備最低水平的方程式或準則，好讓過多的財政儲備與民分享。原來在五十年代已開始制訂財政儲備的準則，可是到彭勵治在86/87預算案提出《中期預測》時卻刻意遺漏這一準則，而其後麥高樂更堅拒制訂財政儲備方程式的要求（到98/99年度才由曾蔭權提出一個極保守的準則），這一爭議在加上土地基金資產後更見激烈，令港府尷尬不已，但港府在堅守財政穩定的大原則下絕不輕率使用財政儲備，不過亦在回歸前後大量減稅，望能取悅市民、減少批評，這又造成本港稅基狹窄的窘境。
回歸後亞洲金融危機的衝擊：審慎理財與經濟穩定目標的取捨
九七回歸，97/98預算案涉及過渡期，故由中英聯合聯絡小組雙方專家共同編製。中英事前雖曾在政治層面較量，如陳佐洱就社會福利增長過急而提出「車毀人亡」的警告和指摘，曾引起香港社會一番熱烈討論外，基本上沒有甚麼影響。97/98預算盈餘高達317億元，結算盈餘更高達868億元，前所未有，也無法想像。但好景不常，97年10月23日亞洲金融風暴吹襲香港，港元匯價受到猛烈衝擊，金管局以高息迎戰，捍衛港元，但代價不菲，高息下香港經濟嚴重受損，且港元聯繫匯率的穩定機制存有漏洞，引致九八年海外對沖基金連番狙擊本港匯市與股市，香港經濟遂陷入嚴重不景。九八年首季出現負增長，當時各大政黨於五月中開始向港府施壓，要求在98/99年度編製赤字預算案，採用擴張性財政政策以刺激經濟，但為曾蔭權所拒，以赤字預算案違反《基本法》107條為由拒絕。到了6月22日，行政長官董建華率眾高官宣佈採取九項財政措施，把原來107億元的盈餘預算案修訂為214億元的赤字預算案，以刺激經濟、紓解民困。
這次香港極其罕有的中期預算案應是董建華主導的，但反應之快、赤字之大，各界是有點想像不到的。這顯示了董建華把經濟穩定的重要性置於財政穩定的目標之上。在被問及這會否違背審慎理財的原則時，曾蔭權的分析很有啟發，他說：「97/98年度的盈餘超過800億元，所以98/99年度的214億元的赤字，如果把兩年計算一起的時候，可看到是平衡的預算。再從整個的財政構思來說，整個開支和收入總數大約接近5000億元，今次預測的200多億元赤字少於百分之五。另外政府還有本身的結餘超過4500億元，在這種情況下，我覺得我們並沒有偏離了審慎理財的原則。」（見 98年6月23日《大公報》。）
曾蔭權提出的兩個重點值得深入分析：其一是可從多於一年度看預算平衡；其二是以當時公營部門（即公共開支佔本地總產值的比例）20%及預算赤字少於預算總收支0.5%計算，可以推論曾蔭權認為預算赤字約為本地總產值的1%，而又有合理的財政儲備時，則仍可視為平衡預算（香港稅務學會在本年初也提出相若標準）。此外，曾蔭權在2001/02預算案指出預測整體財政會在未來三個財政年度出現少於本地生產總值0.5%的極輕微赤字，基本上可視為平衡預算（見2001/02預算案144段），更進一步提供對平衡預算的彈性解釋。無論是九八年或現在，未見中央或本港任何團體或個人指摘這種解釋違反《基本法》107條的要求。
雖以新標準來解釋平衡預算，但如何去遵守開支增長準則又費煞思量，因為該準則要求在一段期間內，政府開支累積增長不能超越本地總產值的累積增長。當經濟持續增長時，要符合此準則也不是難事，但九八年香港經濟負增長，導致98/99年度無法達到該準則的要求。根據該準則理應削減99/00年度的政府開支增長率，但這又不符刺激經濟、紓解民困的目的。遂有政黨要求曾蔭權暫時不要調低經濟趨勢增長率，藉以維持較高的開支增長（見98年6月6日《香港經濟日報》）。這一要求等同建議曾蔭權不要遵守開支增長準則，不過港府並沒有回應政黨要求。
行政長官董建華在98年10月發表《施政報告》，指出98年本港經濟會有4%負增長，而庫務局長俞宗怡在其後跟進的會議中宣佈港府將1998至2003年《中期預測》經濟增長趨勢假設從5%下調至4%。各政黨雖然不願這趨勢增長率下調過快過大，但又質疑這4%不易達到，並要求俞宗怡詳細交待理據及計算方法。其後港府經濟顧問鄧廣堯回應指《中期預測》的趨勢增長假設只計算四年，98年的修訂預測是不計算在內的。鄧廣堯的解釋惹來更多疑問，其後俞宗怡重申：「趨勢增長是前瞻性地展望經濟表現，素來是以預算年份和隨後三年的預測增長而制定。換言之，一九九九至二○○三年的趨勢增長並沒有把98/99年的增長計算在內。」
假如不計算修訂預算那一年度，那麼，每一年度的趨勢增長都是新的開始，但這就難以理解五個年度的《中期預測》與四個年度的「趨勢增長假設」的關係，港府也從未清楚介紹如何訂出趨勢增長的假設、及評介其表現。港府在99/00預算案把趨勢增長假設再下調至3.5%，同時修訂了開支增長準則，省去趨勢增長假設，改為「開支增長在一段期間不應超過經濟增長」，這一轉變令整個準則的解釋與執行更清晰，但已改變了該準則明確規定經濟趨勢增長假設規範預算開支增長的原意，可惜曾蔭權及俞宗怡均未討論這一修訂的原因和影響。但新修訂準則仍保留「在一段期間」字眼，俞宗怡後來澄清港府「並沒有為『一段期間』下定義，這要視乎當時的經濟環境、政府的財政狀況等。」
九八年香港經濟負增長，致令該年度出現政府開支累積增長大於本地總產值累積增長，曾蔭權稱此差距為鯊魚口，他憂慮此鯊魚口會不斷擴大，預測到2002/03年度始能消除。但最新資料顯示，在港府大幅削減開支下，此鯊魚口竟在99/00年度已消除了。消息傳來，各界均驚愕不已！政府既沒有為「一段期間」下定義，就毋須急於一年內消除鯊魚口，大幅削減開支與該年度的預算構想互相矛盾。
政經新形勢與財政預算準則的修訂
這種種不斷轉變的解釋，反映了本港財政穩定與經濟穩定和發展兩者關係的變化。港府從98/99年度起共編製四個赤字預算案，無可否認違背了「量入為出」的精神，但這並未違反「現金流量盈餘／赤字總額準則」，因財政儲備達到98/99年度新提出的準則要求。另一方面，曾蔭權對平衡預算的彈性解釋，也衝擊尠傳統智慧，我們如何理解107條呢！
著名會計師及資深立法會議員李家祥最近發表一篇甚有見地的文章《結構性赤字無可逃避》（見2001年3月1日《大公報》），他指出近年有幾項重大變化，是草擬《基本法》107條時所沒有考慮及無法測度的，其一是港府積累了鉅額財政儲備，既可融通短期的財政赤字，又可以其鉅額利息收益來支持減稅；其二是107條的「並與本地生產總值的增長率相適應」的說法，是假設港府收支會在同一個經濟循環同步增加或減少，但事實並非如此；其三是香港經濟日益國際化，令本地總產值無法準確地計算港人的真正財富及賦稅能力。李家祥因此建議特區政府「在經過全面通透的分析及公眾諮詢後，憑尠依循較原則性的大憲法處理精神，而非本尠條文式的普通法演譯方式，去調整《基本法》107條之中的一些已過時的原則。」
李家祥談及的三項轉變，正是港府近年不斷修訂財政預算準則的理由。李家祥批判的「條文式的普通法演譯方式」，一針見血的點出了以此方式演譯107條及各財政預算準則，結果卻變成教條主義者。港府滿以為107條可作審慎理財的靠山，不理會各界增加開支的要求，這種只求財政穩定為主，經濟穩定和發展次要的政策，已難以服眾。港府雖不斷修訂各種準則，以應付各種批評，但思路前後矛盾，惹來更多批評。
在草擬《基本法》期間，筆者曾多次撰文指出106條賦予特區政府財政獨立已足夠，毋須再寫上107及108兩條政策性條文，既不易解釋，更易生爭論。由於財政司長管理港府財政，他就成為執行該兩政策條文的人，通過預算案收支措施反映了他對這兩政策條文的理解，除非港府或終審庭請求人大常委釋法，否則中央不會主動作出解釋。當然，若有人上告中央控財政司長違反107及108條，則人大常委也需要作出解釋。本港著名法律學者香港大學法學院院長陳弘毅教授指出這兩條只屬政策性條文，而非涉及權利條文，故法院可以不予受理。換言之，循這個途徑要求人大常委釋法的機會甚微。而財政司長就背負了通過制訂預算案去解釋此政策條文的重責和包袱，曾蔭權嘗言怕被人控告違反《基本法》107及108條而坐牢，他尠實毋須擔憂坐牢，但心理負擔仍免不了，他是依照《中期預測》的財政預算準則去解釋《基本法》第107條，但各界與港府就財政穩定與經濟穩定目標的分歧、就如何正確理解各項財政預算準則而爭持，最初滿以為把107條寫得愈富彈性愈好，不料竟成為爭論焦點，恐怕是《基本法》起草委員始料不及吧！
修改107條：宜緩不宜急
《基本法》是一份莊嚴的文件，不應輕言修改，在現時眾說紛紜、並無共識之時，還是先全面檢討《中期預測》的財政預算準則，看看能否適應新形勢的需要。事實上，該等重要準則的制訂及修訂均由港府主導，立法議會縱有關注，港府也不深入回應，鮮有深入討論，社會各界更難以置喙！現在港府已成立一內部專責小組檢討結構性赤字及稅制，為何置財政預算準則於不顧？當我們弄清了這些準則後，才回頭看其與《基本法》兩政策條文的關係，才是一個較穩妥的做法。
後語
這次非常感謝香港基本法推介聯席會議及吳清輝教授的邀請，在這個莊嚴的場合發表對《基本法》與港府財政政策的看法。猶記98年3月財政司長曾蔭權發表預算案數日後在一午餐會發言，對自己提出的財政儲備準則感到自豪，並歡迎有人提出更好的理由去修改他的建議，但他又以聖經箴言第二十九章十八節的「沒有異象，民就放肆」諷刺那些只流於放言空論，或未經深思的理想主義者（見98年3月10日《信報》）。筆者長期研究香港公共財政，關注《基本法》兩條政策性條文的影響，常撰文評論，謹盡關心社會的言責而已，當然不敢在當局和社會賢達面前誇誇其談，本文是否放言空論，就留待各位評價吧！有點惋惜的是曾蔭權從未正面回應各界對財政儲備新準則的建議，如果曾蔭權信守承諾，在五月離任財政司長一職前深入討論各種有關新準則的建議，將會大大加深我們對預算準則和《基本法》 107條的瞭解。
香港浸會大學經濟系系主任
二○○一年四月七日
《基本法》有三條條文與香港公共財政有關的，這是106條（特區政府財政獨立條文）；107條（審慎理財、量入為出條文），及108條（低稅政策條文）。第106條極其重要，清楚釐定中央政府與特區政府的財政關係。英國在1958年也只是給予香港財政自主（financial automony），而不是財政獨立（independent finances），難怪有內地學者認為這對內地各省不公平。香港各界均支持此條文，甚少爭論。倒是107及108兩條自草擬至諮詢均爭論不休。自90年 4月公布《基本法》至九七回歸前，107條更是國務院港澳辦與港府就新機場財務安排和每年預算案爭議的源頭，而回歸後也成為香港社會各界與財政司長對如何正確理解《基本法》審慎理財爭論的焦點，而最近著名會計師及立法會議員李家祥指本港財政出現三大變化，非草擬《基本法》107條時所能想像，他籲請港府深入討論，調整107條一些過時的原則（見《大公報》01年3月1日）。今天香港基本法推介聯席會議把研討會一節討論公共財政問題，足見此問題之急切性，本文重點討論第107條。
審慎理財目標：《基本法》與港府財政政策
《基本法》第107條條文如下：「香港特別行區政府的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」
該條文是經過多次經濟專題小組討論及諮詢的結果，原意是繼續採取港府一貫的審慎理財原則，以小憲法條文規限之，既保持香港經濟賴以成功的因素，吸引外資，復規範香港各政黨，難以藉利用政治壓力濫派免費午餐來急速發展，令特區的政制發展能符合《基本法》的構想，也避免特區政府公營部門不斷擴大，需要加稅的壓力。
對於以工商界為主的香港起草委員，這種想法是可以理解的。要把香港賴以成功的審慎理財和低稅政策的因素寫進《基本法》，深受工商界的歡迎和支持，因為港英政府在經濟及預算管理也一貫以財政穩定為主，所以並無衝突。不過藉控制開支增長來抑壓政黨政治和社會福利的發展，則受到關注民主民生發展的團體質疑，更指出許多技術性問題不易處理，反不利預算管理和制訂財政政策。
在這爭論不休、難達共識下，107條條文的最後定稿基本上反映了草委會的折衷處理，例如採用「原則」、「力求」具彈性的字眼，亦聽取反對意見，取消了原有「公營部門不超過20%」的建議，但堅持寫上「並與本地生產總值的增長率相適應。」筆者一直認為《基本法》根本毋須寫上107及108兩條政策性條文，但基於107條的彈性寫法，故認為仍可接受，但不宜僵硬及教條的理解這兩條政策性條文。
107條有兩個重點：其一是量入為出、收支平衡；其二是控制開支增長。這兩個重點與港府一貫的審慎理財目標極相似。港府在86/87年度預算案（即彭勵治提出的最後一份預算案）引入《中期預測》（Medium Range Forecast），修訂了夏鼎基在七十年代制訂的預算收支準則系統。《中期預測》共有五個財政預算準則，包括：（1）現金流量盈餘／赤字總額；（2）開支總額增長；（3）非經常開支增長；（4）經營盈餘（此準則於95/96年度取消）及（5）稅收政策。其中與107條相關的是第一及第二準則。
現金流量盈餘／赤字總額準則在86/87預算案的條文為「雖然政府的一般目標，是在現金流動方面達到盈虧相抵。但是，為了確保政府一般收入帳目與基金帳目的結餘得以累積，以保留其實際價值，在策劃方面，政府是情願因低估而達致盈餘。」港府傾向編製一定數額的盈餘預算案，以維持財政儲備的實質價值。後來為避免不斷要提高對盈餘數額的要求，因此在90/91年度修訂為「政府的一般目標，是謀求現金流量方面有盈餘，以便長遠來說，能夠維持充足的儲備。」其後亦簡化為「政府的目標，是在長遠方面維持充足的儲備。」再沒有為每一年度訂下應有最低的預算盈餘數額，並提出充足儲備的概念（但當時並未界定何謂「充足」，到98/99年度才提出新標準）。換言之，只要長遠來說能夠維持充足的儲備（直至現在仍未有界定何謂「長遠」），則毋須規定預算案是平衡、盈餘或赤字了。
107條則開宗明義要求量入為出，編製年度盈餘預算。107條沒有提及財政儲備的問題，卻留下迴旋餘地，因條文只要求「力求收支平衡、避免赤字」，若港府曾努力嘗試仍難收支平衡，則仍符合「力求」的精神，當然如何評定「曾努力嘗試」是一門高難度的政治經濟學學問。觀乎現金流量盈餘赤字總額準則及107條的彈性條文，可見在強調審慎理財之餘，還是留有空間，讓財政政策能回應當時社會及經濟的需要，這是條文起草者的智慧，因此我們切忌以教條式去理解此準則及條文。
107條的第二個重點是「與本地生產總值相適應」，是指預算的收入與開支部份。收入方面，本文暫不評論。在預算開支方面。107條是取材自《中期預測》的《開支總額增長準則》，該準則在86/87預算案引入整個《中期預測》的概念時的條文是「總開支增長以實質計算不應超過本港生產總值的增長。」但並無提及期間，應可理解為只涉及該財政年度。到了88/89年度始修訂為：「總開支增長不應超過本地生產總值各年整體增長的趨勢假設」；到92/93年度再修改為：「開支增長在一段期間不應超過本地生產總值趨勢增長的假設」。這兩次修訂把中期預測的期限與趨勢增長的概念系統地寫進準則內，但未清晰說明「一段期間」多長及界定「趨勢增長假設」的方法。此準則在99/00年度作了一次重大的修訂，新條文為：「開支增長在一段期間不應超過經濟增長」，省去了「趨勢增長假設」，改變了《中期預測》原來賦予「趨勢增長假設」作為規限開支增長的功能，不過事實又非如新修訂條文所示，兩者關係只是淡化吧了！因為在2000/01預算案，該準則為：「開支增長在一段期間不應超過經濟增長。在計至2003/04年度的中期預測內，開支增長會比本地生產總值的預期趨勢增長率為低，這是為了要調整政府開支累積增長與本地生產總值累積增長的不平衡情況。」換言之，開支增長仍受趨勢增長假設的影響。相信這一準則日後仍會再次修訂的。相對而言，107條只要求開支與本地生產總值的增長率相適應，更具彈性。
理解審慎理財：回歸前中央政府與港英政府的爭論
既然《基本法》107條與《中期預測》的兩個財政預算準則的目標與條文相差不遠，則不應因此而產生嚴重分歧，可是自90年4月公布《基本法》後，國務院港澳辦不斷指摘港府違反《基本法》107條量入為出的精神（及108條），例如90年10月中方新機場專家小組與港府談判新機場財務安排，爭論焦點是根據那一準則來要求港府預留若干財政儲備給未來特區政府，這涉及中方如何理解現金流量盈餘／赤字總額準則。又如前港澳辦主任魯平指摘港府在92/93預算案以增加利得稅率及差餉徵收率來編製盈餘預算案，是違反了量入為出的精神。此外，93/94及95/96兩次赤字預算案也被指違反「力求收支平衡，避免赤字」的精神。而不斷擴大的綜援開支，更被中英預算專家小組中方組長陳佐洱評為「車毀人亡」的不負責任的預算管理。可是，港府每次均辯稱並無違反《基本法》，針鋒相對，好不熱鬧，但亦教人難以理解這究竟是政治技倆、抑是港府預算管理真的出了問題。
爭論焦點在於如何正確理解「量入為出」，而「力求」、「避免」、「相適應」又根據甚麼標準評核呢？另一方面，《中期預測》的「長遠」、「充足」、「一段期間」，及「趨勢增長假設」也不易界定。事實上，《基本法》及《中期預測》都沒有提供名詞定義，也沒有條文解釋。為了避免引起更多的爭論，除非要求人大常委釋法，否則難有107條的官方解釋；香港方面，財政司長及庫務局長也應詳細解釋各個財政預算準則。
幸好回歸後中央全力支持特區政府，回歸前那種違反107條量入為出的指摘與爭吵沒有了，現在許多中央政府官員被記者問及對港府赤字預算的意見時，回應極為謹慎，甚至不願評論。中央與特區關係良好，而特區政府已累積鉅額財政儲備，財政穩定的目標早已達到，中央政府實毋須為特區政府的財政問題籌謀、或作任何政治考慮。但中央與特區政府的融洽卻無法平息特區內部在財政預算上不斷擴大的爭論。
理解審慎理財：回歸前香港內部的爭論
財政預算案的收支措施，涉及民生經濟，各界均表關注，更兼預算案需要在立法議會通過，因此成為政黨、議員與港府政治角力的焦點，乃無可避免，各國政府皆然。香港行政主導的政府亦難以迴避，反而因為行政主導的港府不是由立法會多數黨組成，在立法會沒有投票權，也不易掌握政黨取向，故港府要不斷游說各政黨、議員支持預算案建議，頗感吃力。不過香港的政黨政治的發展較重理性，在財政預算案一事上尤其如此。在九十年代立法局直選部份議席前，議員多利用年度預算案辯論的機會向港府進言，希望下年度有所改善而已。但九一年立法局有直選議席後，情況有所改變，議員改變策略，由進言建議改為理性討論與爭取、由單重視財政穩定目標進而謀求財政穩定與經濟穩定及發展目標間的平衡，而討論多從理財原則開始，所以《基本法》有關財稅的條文及《中期預測》的財政預算準則就成為爭論的焦點。
在回歸前，中央跟港英政府爭論有關新機場的融資問題，香港各界也極感興趣，對於要預留多少億元財政儲備給未來特區政府，各界也有不同意見。不過香港內部爭論得最激烈的，是簽訂《新機場諒解備忘錄》後的92/93預算案，前財政司麥高樂要增加利得稅率1%及差餉徵收率 0.5%以增加稅收，以及提出一個三年節省開支計劃（即從92/93年度起逐年節省相等於上一年度經常開支的1%，2.2%及2.6%），以增收節約的政策支援建新機場。各界不滿港府理財過份保守，不發行適量公債以建新機場，反要犧牲民生（削減經常開支）及其他基建（新機場基建開支佔年度總基建開支的 25%），藉以控制總開支增長。92/93預算案尚引起另一個有趣的爭論，前港澳辦魯平主任指這是「量出為入」，違反了107條「量入為出」的原則，但前基本法草委會經濟專題小組港方組長黃保欣並不認同這一說法，可見正確理解107條條文之不易。
回歸前的泡沫經濟令港府財政盈餘及儲備大增，另一方面，港府極力控制開支增長使之符合準則要求，更盡量控制公營部門上升、不超逾20%的心理水平。各政黨均質疑為何港府坐擁鉅額財政儲備而不還富於民，紛紛要求港府制訂財政儲備最低水平的方程式或準則，好讓過多的財政儲備與民分享。原來在五十年代已開始制訂財政儲備的準則，可是到彭勵治在86/87預算案提出《中期預測》時卻刻意遺漏這一準則，而其後麥高樂更堅拒制訂財政儲備方程式的要求（到98/99年度才由曾蔭權提出一個極保守的準則），這一爭議在加上土地基金資產後更見激烈，令港府尷尬不已，但港府在堅守財政穩定的大原則下絕不輕率使用財政儲備，不過亦在回歸前後大量減稅，望能取悅市民、減少批評，這又造成本港稅基狹窄的窘境。
回歸後亞洲金融危機的衝擊：審慎理財與經濟穩定目標的取捨
九七回歸，97/98預算案涉及過渡期，故由中英聯合聯絡小組雙方專家共同編製。中英事前雖曾在政治層面較量，如陳佐洱就社會福利增長過急而提出「車毀人亡」的警告和指摘，曾引起香港社會一番熱烈討論外，基本上沒有甚麼影響。97/98預算盈餘高達317億元，結算盈餘更高達868億元，前所未有，也無法想像。但好景不常，97年10月23日亞洲金融風暴吹襲香港，港元匯價受到猛烈衝擊，金管局以高息迎戰，捍衛港元，但代價不菲，高息下香港經濟嚴重受損，且港元聯繫匯率的穩定機制存有漏洞，引致九八年海外對沖基金連番狙擊本港匯市與股市，香港經濟遂陷入嚴重不景。九八年首季出現負增長，當時各大政黨於五月中開始向港府施壓，要求在98/99年度編製赤字預算案，採用擴張性財政政策以刺激經濟，但為曾蔭權所拒，以赤字預算案違反《基本法》107條為由拒絕。到了6月22日，行政長官董建華率眾高官宣佈採取九項財政措施，把原來107億元的盈餘預算案修訂為214億元的赤字預算案，以刺激經濟、紓解民困。
這次香港極其罕有的中期預算案應是董建華主導的，但反應之快、赤字之大，各界是有點想像不到的。這顯示了董建華把經濟穩定的重要性置於財政穩定的目標之上。在被問及這會否違背審慎理財的原則時，曾蔭權的分析很有啟發，他說：「97/98年度的盈餘超過800億元，所以98/99年度的214億元的赤字，如果把兩年計算一起的時候，可看到是平衡的預算。再從整個的財政構思來說，整個開支和收入總數大約接近5000億元，今次預測的200多億元赤字少於百分之五。另外政府還有本身的結餘超過4500億元，在這種情況下，我覺得我們並沒有偏離了審慎理財的原則。」（見 98年6月23日《大公報》。）
曾蔭權提出的兩個重點值得深入分析：其一是可從多於一年度看預算平衡；其二是以當時公營部門（即公共開支佔本地總產值的比例）20%及預算赤字少於預算總收支0.5%計算，可以推論曾蔭權認為預算赤字約為本地總產值的1%，而又有合理的財政儲備時，則仍可視為平衡預算（香港稅務學會在本年初也提出相若標準）。此外，曾蔭權在2001/02預算案指出預測整體財政會在未來三個財政年度出現少於本地生產總值0.5%的極輕微赤字，基本上可視為平衡預算（見2001/02預算案144段），更進一步提供對平衡預算的彈性解釋。無論是九八年或現在，未見中央或本港任何團體或個人指摘這種解釋違反《基本法》107條的要求。
雖以新標準來解釋平衡預算，但如何去遵守開支增長準則又費煞思量，因為該準則要求在一段期間內，政府開支累積增長不能超越本地總產值的累積增長。當經濟持續增長時，要符合此準則也不是難事，但九八年香港經濟負增長，導致98/99年度無法達到該準則的要求。根據該準則理應削減99/00年度的政府開支增長率，但這又不符刺激經濟、紓解民困的目的。遂有政黨要求曾蔭權暫時不要調低經濟趨勢增長率，藉以維持較高的開支增長（見98年6月6日《香港經濟日報》）。這一要求等同建議曾蔭權不要遵守開支增長準則，不過港府並沒有回應政黨要求。
行政長官董建華在98年10月發表《施政報告》，指出98年本港經濟會有4%負增長，而庫務局長俞宗怡在其後跟進的會議中宣佈港府將1998至2003年《中期預測》經濟增長趨勢假設從5%下調至4%。各政黨雖然不願這趨勢增長率下調過快過大，但又質疑這4%不易達到，並要求俞宗怡詳細交待理據及計算方法。其後港府經濟顧問鄧廣堯回應指《中期預測》的趨勢增長假設只計算四年，98年的修訂預測是不計算在內的。鄧廣堯的解釋惹來更多疑問，其後俞宗怡重申：「趨勢增長是前瞻性地展望經濟表現，素來是以預算年份和隨後三年的預測增長而制定。換言之，一九九九至二○○三年的趨勢增長並沒有把98/99年的增長計算在內。」
假如不計算修訂預算那一年度，那麼，每一年度的趨勢增長都是新的開始，但這就難以理解五個年度的《中期預測》與四個年度的「趨勢增長假設」的關係，港府也從未清楚介紹如何訂出趨勢增長的假設、及評介其表現。港府在99/00預算案把趨勢增長假設再下調至3.5%，同時修訂了開支增長準則，省去趨勢增長假設，改為「開支增長在一段期間不應超過經濟增長」，這一轉變令整個準則的解釋與執行更清晰，但已改變了該準則明確規定經濟趨勢增長假設規範預算開支增長的原意，可惜曾蔭權及俞宗怡均未討論這一修訂的原因和影響。但新修訂準則仍保留「在一段期間」字眼，俞宗怡後來澄清港府「並沒有為『一段期間』下定義，這要視乎當時的經濟環境、政府的財政狀況等。」
九八年香港經濟負增長，致令該年度出現政府開支累積增長大於本地總產值累積增長，曾蔭權稱此差距為鯊魚口，他憂慮此鯊魚口會不斷擴大，預測到2002/03年度始能消除。但最新資料顯示，在港府大幅削減開支下，此鯊魚口竟在99/00年度已消除了。消息傳來，各界均驚愕不已！政府既沒有為「一段期間」下定義，就毋須急於一年內消除鯊魚口，大幅削減開支與該年度的預算構想互相矛盾。
政經新形勢與財政預算準則的修訂
這種種不斷轉變的解釋，反映了本港財政穩定與經濟穩定和發展兩者關係的變化。港府從98/99年度起共編製四個赤字預算案，無可否認違背了「量入為出」的精神，但這並未違反「現金流量盈餘／赤字總額準則」，因財政儲備達到98/99年度新提出的準則要求。另一方面，曾蔭權對平衡預算的彈性解釋，也衝擊尠傳統智慧，我們如何理解107條呢！
著名會計師及資深立法會議員李家祥最近發表一篇甚有見地的文章《結構性赤字無可逃避》（見2001年3月1日《大公報》），他指出近年有幾項重大變化，是草擬《基本法》107條時所沒有考慮及無法測度的，其一是港府積累了鉅額財政儲備，既可融通短期的財政赤字，又可以其鉅額利息收益來支持減稅；其二是107條的「並與本地生產總值的增長率相適應」的說法，是假設港府收支會在同一個經濟循環同步增加或減少，但事實並非如此；其三是香港經濟日益國際化，令本地總產值無法準確地計算港人的真正財富及賦稅能力。李家祥因此建議特區政府「在經過全面通透的分析及公眾諮詢後，憑尠依循較原則性的大憲法處理精神，而非本尠條文式的普通法演譯方式，去調整《基本法》107條之中的一些已過時的原則。」
李家祥談及的三項轉變，正是港府近年不斷修訂財政預算準則的理由。李家祥批判的「條文式的普通法演譯方式」，一針見血的點出了以此方式演譯107條及各財政預算準則，結果卻變成教條主義者。港府滿以為107條可作審慎理財的靠山，不理會各界增加開支的要求，這種只求財政穩定為主，經濟穩定和發展次要的政策，已難以服眾。港府雖不斷修訂各種準則，以應付各種批評，但思路前後矛盾，惹來更多批評。
在草擬《基本法》期間，筆者曾多次撰文指出106條賦予特區政府財政獨立已足夠，毋須再寫上107及108兩條政策性條文，既不易解釋，更易生爭論。由於財政司長管理港府財政，他就成為執行該兩政策條文的人，通過預算案收支措施反映了他對這兩政策條文的理解，除非港府或終審庭請求人大常委釋法，否則中央不會主動作出解釋。當然，若有人上告中央控財政司長違反107及108條，則人大常委也需要作出解釋。本港著名法律學者香港大學法學院院長陳弘毅教授指出這兩條只屬政策性條文，而非涉及權利條文，故法院可以不予受理。換言之，循這個途徑要求人大常委釋法的機會甚微。而財政司長就背負了通過制訂預算案去解釋此政策條文的重責和包袱，曾蔭權嘗言怕被人控告違反《基本法》107及108條而坐牢，他尠實毋須擔憂坐牢，但心理負擔仍免不了，他是依照《中期預測》的財政預算準則去解釋《基本法》第107條，但各界與港府就財政穩定與經濟穩定目標的分歧、就如何正確理解各項財政預算準則而爭持，最初滿以為把107條寫得愈富彈性愈好，不料竟成為爭論焦點，恐怕是《基本法》起草委員始料不及吧！
修改107條：宜緩不宜急
《基本法》是一份莊嚴的文件，不應輕言修改，在現時眾說紛紜、並無共識之時，還是先全面檢討《中期預測》的財政預算準則，看看能否適應新形勢的需要。事實上，該等重要準則的制訂及修訂均由港府主導，立法議會縱有關注，港府也不深入回應，鮮有深入討論，社會各界更難以置喙！現在港府已成立一內部專責小組檢討結構性赤字及稅制，為何置財政預算準則於不顧？當我們弄清了這些準則後，才回頭看其與《基本法》兩政策條文的關係，才是一個較穩妥的做法。
後語
這次非常感謝香港基本法推介聯席會議及吳清輝教授的邀請，在這個莊嚴的場合發表對《基本法》與港府財政政策的看法。猶記98年3月財政司長曾蔭權發表預算案數日後在一午餐會發言，對自己提出的財政儲備準則感到自豪，並歡迎有人提出更好的理由去修改他的建議，但他又以聖經箴言第二十九章十八節的「沒有異象，民就放肆」諷刺那些只流於放言空論，或未經深思的理想主義者（見98年3月10日《信報》）。筆者長期研究香港公共財政，關注《基本法》兩條政策性條文的影響，常撰文評論，謹盡關心社會的言責而已，當然不敢在當局和社會賢達面前誇誇其談，本文是否放言空論，就留待各位評價吧！有點惋惜的是曾蔭權從未正面回應各界對財政儲備新準則的建議，如果曾蔭權信守承諾，在五月離任財政司長一職前深入討論各種有關新準則的建議，將會大大加深我們對預算準則和《基本法》 107條的瞭解。
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