信報財經新聞
P11 | 時事評論 | By 鄧樹雄 2009-02-03
財政司司長曾俊華在諮詢公眾有關下年度（二○○九╱一○）預算案的背景資料中，提到四大經濟原則，第一項為「大市場、小政府」，其解釋為「通過緊守財政紀律，我們把公共開支維持在本地生產總值的百分之二十以下」，公共開支與本地生產總值之比例稱為公營部門，故所謂小政府是指控制公共開支令公營部門不超過百分之二十。第二項原則為「量入為出、審慎理財」，其解釋為遵守《基本法》第一○七條的規定。換言之，兩項重要的經濟原則均以控制開支、審慎理財為主。
本年度（二○○八╱○九）預算案的公營部門為百分之十九點二，由於二○○九年經濟將出現負增長，各界均要求特區政府增加開支以應付世界金融海嘯，故各界深知、也願意接受下年度超過百分之二十的公營部門。既然下年度公營部門肯定超過百分之二十，那麼曾俊華為何在諮詢公眾時仍重申要緊守此一財政紀律？這對審慎理財及其後數年度預算案有何影響？社會各界又如何看待這一財政紀律呢？
爭議始自六十年代
問題的焦點是不易制訂合理的公營部門上限，因市民不斷要求政府提供更多更好的公共服務，而政府則要量入為出，故爭論不休，當前的百分之二十公營部門上限的所謂財政紀律並非社會各界共識。
爭論激烈，可上溯至六十年代，當時的港英政府採取放任主義，只提供少量的社會服務，既沒有免費教育，也沒有公共援助，公營部門低於百分之十，但社會不穩定，騷動頻生，因此七十年代初上任的港督麥理浩改變策略，大力提供各種社會服務，以致公營部門逐漸上升。
由於一九七三年世界能源危機導致其後兩年的不景氣，所以一九七六╱七七預算案的公營部門竟高達百分之二十，當時的財政司夏鼎基提出公營部門的上限應為百分之二十（見一九七六╱七七預算案第二一○段），但其後數年這一比例維持其高水平，且更升逾百分之二十以上，所以夏鼎基不得不承認「要規定公營部門相對體積的最高極限事實上是不可能的」。（見一九八○╱八一預算案第九二段）當時的立法局議員張鑑泉認為無論這一上限如何武斷，仍是有勝於無，而張奧偉議員更提出如把上限定為百分之二十五，就可暫時解決財政司的難題了。
夏鼎基棄明確上限
夏鼎基回應議員的評論時，承認在一九七六╱七七年度以略為機械化的方式訂出百分之二十的公營部門上限，所以他其後放棄，只強調盡量避免過分明確地界定公營部門的最高極限，他雖然認同香港能容納較大的公營部門，但不同意張奧偉提議的百分之二十五新上限。
繼任的彭勵治於一九八二╱八三及一九八三╱八四年度結算的公營部門，竟創出百分之二十四點二及百分之二十四點一歷史高峰，所以彭勵治非常認同夏鼎基的意見，他說：「並沒有一套邏輯規則能夠釐定公營部門佔用資源的適當分量是多少，……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都並沒有任何理想的百分率數字可言」（見一九八二╱八二預算案第二三至二五段）。
香港統計處自八十年代起數度重估本地生產總值，並大幅調高，故公營部門比重亦相繼大幅回落，新數列顯示九七回歸前香港公營部門從未超過百分之二十，最高為一九八二╱八三年度的百分之十八點五，非常巧合地遵守了夏鼎基於一九七六╱七七年度提出、其後又放棄的公營部門上限的準則。
開支增長準則
雖然夏鼎基及彭勵治早已不再設立公營部門上限，但從八十年代中草擬香港特別行政區基本法時，卻不斷有委員要求把百分之二十的公營部門上限寫進基本法的財稅條文，藉以抗衡民選立法會議員通過擴大開支來濫發社會福利、博取政治勢力，這一建議經過多番激烈爭論，連當時的港英政府也大力反對，最終不被採納，其理由應與夏鼎基及彭勵治早前對此問題的看法相若。
夏鼎基與彭勵治雖不贊成寫上公營部門上限，但並非表示他們放棄量入為出、審慎理財，而是他們把重點從公共開支與本地生產總值的「比例」，轉向「增長率」，並從「年度」轉向「中期預測」的五個年度，這就是八十年代中起採用的「中期預測」的預算規劃，其下設有數個財政預算準則，其中一條關乎開支增長準則（亦稱開支政策），要求在「中期預測」期內，政府開支累積增長率低於本地生產總值的累積增長率，從而限制公營部門的上升，若嚴格執行此準則，更會令公營部門下降。而《基本法》第一○七條亦認同此概念，所以該條文亦有「與本地生產總值的增長率相適應」一語。另一方面，雖然財政預算準則並無提及公營部門上限，但每年預算案附錄甲表二必會列出「中期預測」期內各年度公營部門的比例，以顯示維持小政府的決心。
政府可嚴格控制開支，卻難以控制經濟增長率。回歸後九七亞洲金融危機導致九八年香港經濟負增長負百分之六，而公共開支不可能大幅減少，致令公營部門急升至一九九八╱九九年度的百分之二十一點三，其後不景氣持續，公營部門仍維持在百分之二十一至二十二，但當時的財政司司長曾蔭權只希望該期間預算案的「中期預測」的最末年度能夠回復百分之二十的公營部門，也沒有大幅削減開支，可見這百分之二十是一隱蔽性的目標。
梁錦松於二○○一年中接任財政司司長，提出的第一份預算案（二○○二╱○三年度）的公營部門竟高達百分之二十二點九，他也在該預算案的「中期預測」最末年度列出百分之二十公營部門的目標，他更把這一目標寫進開支增長準則內，這是自八十年代中制訂「中期預測」後首次在財政預算準則提及公營部門上限，雖然這只是「中期預測」期末的目標，但作為一項財政預算準則，意義重大，因這改變了夏鼎基和彭勵治的政策。其後唐英年更於二○○六╱○七預算案把這一期末目標變為整個「中期預測」期內的目標，百分之二十的公營部門上限正式成為一項財政預算準則，曾俊華更稱之為財政紀律，賦予更重要的意義，必須遵守，不應輕易違反。
公共理財水平降
回想七十及八十年代夏鼎基、彭勵治及《基本法》起草委員會對公營部門上限的激烈爭論，最終仍作出不予列明的理性決定，反觀梁錦松、唐英年及曾俊華在預算案並無討論，當然沒有提出令人信服的理論，更沒有諮詢市民，就武斷地把「百分之二十的公營部門上限」列為一項財政預算準則，為何回歸後公共理財的水平下降如斯！
港英時代堅持審慎理財，但在不景氣年度，彭勵治在一九八二╱八三預算案提出的公營部門高達百分之二十三點七，結算更高達百分之二十四點二（這是本地總產值修訂前數值），可見彭勵治是根據當時社會經濟的需要及財政狀況而編制預算案，並無受百分之二十的公營部門上限的掣肘。
從這段財政歷史可見，若下年度預算案的公營部門高達百分之二十五，也不過是跟隨歷史軌迹而已，而非違反審慎理財。不過，曾俊華如何一方面緊守財政紀律，另一方面在下年度提出超於百分之二十的公營部門的預算案呢？
香港浸會大學經濟系前系主任
P11 | 時事評論 | By 鄧樹雄 2009-02-03
財政司司長曾俊華在諮詢公眾有關下年度（二○○九╱一○）預算案的背景資料中，提到四大經濟原則，第一項為「大市場、小政府」，其解釋為「通過緊守財政紀律，我們把公共開支維持在本地生產總值的百分之二十以下」，公共開支與本地生產總值之比例稱為公營部門，故所謂小政府是指控制公共開支令公營部門不超過百分之二十。第二項原則為「量入為出、審慎理財」，其解釋為遵守《基本法》第一○七條的規定。換言之，兩項重要的經濟原則均以控制開支、審慎理財為主。
本年度（二○○八╱○九）預算案的公營部門為百分之十九點二，由於二○○九年經濟將出現負增長，各界均要求特區政府增加開支以應付世界金融海嘯，故各界深知、也願意接受下年度超過百分之二十的公營部門。既然下年度公營部門肯定超過百分之二十，那麼曾俊華為何在諮詢公眾時仍重申要緊守此一財政紀律？這對審慎理財及其後數年度預算案有何影響？社會各界又如何看待這一財政紀律呢？
爭議始自六十年代
問題的焦點是不易制訂合理的公營部門上限，因市民不斷要求政府提供更多更好的公共服務，而政府則要量入為出，故爭論不休，當前的百分之二十公營部門上限的所謂財政紀律並非社會各界共識。
爭論激烈，可上溯至六十年代，當時的港英政府採取放任主義，只提供少量的社會服務，既沒有免費教育，也沒有公共援助，公營部門低於百分之十，但社會不穩定，騷動頻生，因此七十年代初上任的港督麥理浩改變策略，大力提供各種社會服務，以致公營部門逐漸上升。
由於一九七三年世界能源危機導致其後兩年的不景氣，所以一九七六╱七七預算案的公營部門竟高達百分之二十，當時的財政司夏鼎基提出公營部門的上限應為百分之二十（見一九七六╱七七預算案第二一○段），但其後數年這一比例維持其高水平，且更升逾百分之二十以上，所以夏鼎基不得不承認「要規定公營部門相對體積的最高極限事實上是不可能的」。（見一九八○╱八一預算案第九二段）當時的立法局議員張鑑泉認為無論這一上限如何武斷，仍是有勝於無，而張奧偉議員更提出如把上限定為百分之二十五，就可暫時解決財政司的難題了。
夏鼎基棄明確上限
夏鼎基回應議員的評論時，承認在一九七六╱七七年度以略為機械化的方式訂出百分之二十的公營部門上限，所以他其後放棄，只強調盡量避免過分明確地界定公營部門的最高極限，他雖然認同香港能容納較大的公營部門，但不同意張奧偉提議的百分之二十五新上限。
繼任的彭勵治於一九八二╱八三及一九八三╱八四年度結算的公營部門，竟創出百分之二十四點二及百分之二十四點一歷史高峰，所以彭勵治非常認同夏鼎基的意見，他說：「並沒有一套邏輯規則能夠釐定公營部門佔用資源的適當分量是多少，……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都並沒有任何理想的百分率數字可言」（見一九八二╱八二預算案第二三至二五段）。
香港統計處自八十年代起數度重估本地生產總值，並大幅調高，故公營部門比重亦相繼大幅回落，新數列顯示九七回歸前香港公營部門從未超過百分之二十，最高為一九八二╱八三年度的百分之十八點五，非常巧合地遵守了夏鼎基於一九七六╱七七年度提出、其後又放棄的公營部門上限的準則。
開支增長準則
雖然夏鼎基及彭勵治早已不再設立公營部門上限，但從八十年代中草擬香港特別行政區基本法時，卻不斷有委員要求把百分之二十的公營部門上限寫進基本法的財稅條文，藉以抗衡民選立法會議員通過擴大開支來濫發社會福利、博取政治勢力，這一建議經過多番激烈爭論，連當時的港英政府也大力反對，最終不被採納，其理由應與夏鼎基及彭勵治早前對此問題的看法相若。
夏鼎基與彭勵治雖不贊成寫上公營部門上限，但並非表示他們放棄量入為出、審慎理財，而是他們把重點從公共開支與本地生產總值的「比例」，轉向「增長率」，並從「年度」轉向「中期預測」的五個年度，這就是八十年代中起採用的「中期預測」的預算規劃，其下設有數個財政預算準則，其中一條關乎開支增長準則（亦稱開支政策），要求在「中期預測」期內，政府開支累積增長率低於本地生產總值的累積增長率，從而限制公營部門的上升，若嚴格執行此準則，更會令公營部門下降。而《基本法》第一○七條亦認同此概念，所以該條文亦有「與本地生產總值的增長率相適應」一語。另一方面，雖然財政預算準則並無提及公營部門上限，但每年預算案附錄甲表二必會列出「中期預測」期內各年度公營部門的比例，以顯示維持小政府的決心。
政府可嚴格控制開支，卻難以控制經濟增長率。回歸後九七亞洲金融危機導致九八年香港經濟負增長負百分之六，而公共開支不可能大幅減少，致令公營部門急升至一九九八╱九九年度的百分之二十一點三，其後不景氣持續，公營部門仍維持在百分之二十一至二十二，但當時的財政司司長曾蔭權只希望該期間預算案的「中期預測」的最末年度能夠回復百分之二十的公營部門，也沒有大幅削減開支，可見這百分之二十是一隱蔽性的目標。
梁錦松於二○○一年中接任財政司司長，提出的第一份預算案（二○○二╱○三年度）的公營部門竟高達百分之二十二點九，他也在該預算案的「中期預測」最末年度列出百分之二十公營部門的目標，他更把這一目標寫進開支增長準則內，這是自八十年代中制訂「中期預測」後首次在財政預算準則提及公營部門上限，雖然這只是「中期預測」期末的目標，但作為一項財政預算準則，意義重大，因這改變了夏鼎基和彭勵治的政策。其後唐英年更於二○○六╱○七預算案把這一期末目標變為整個「中期預測」期內的目標，百分之二十的公營部門上限正式成為一項財政預算準則，曾俊華更稱之為財政紀律，賦予更重要的意義，必須遵守，不應輕易違反。
公共理財水平降
回想七十及八十年代夏鼎基、彭勵治及《基本法》起草委員會對公營部門上限的激烈爭論，最終仍作出不予列明的理性決定，反觀梁錦松、唐英年及曾俊華在預算案並無討論，當然沒有提出令人信服的理論，更沒有諮詢市民，就武斷地把「百分之二十的公營部門上限」列為一項財政預算準則，為何回歸後公共理財的水平下降如斯！
港英時代堅持審慎理財，但在不景氣年度，彭勵治在一九八二╱八三預算案提出的公營部門高達百分之二十三點七，結算更高達百分之二十四點二（這是本地總產值修訂前數值），可見彭勵治是根據當時社會經濟的需要及財政狀況而編制預算案，並無受百分之二十的公營部門上限的掣肘。
從這段財政歷史可見，若下年度預算案的公營部門高達百分之二十五，也不過是跟隨歷史軌迹而已，而非違反審慎理財。不過，曾俊華如何一方面緊守財政紀律，另一方面在下年度提出超於百分之二十的公營部門的預算案呢？
香港浸會大學經濟系前系主任
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